Responsabilitate, Eficienţă, Integritate

NOILE CODURI

Sunteti aici: Ministerul Justiției > Sistemul anticorupție > Second GRECO Evaluation Round > CONFORMITATEA CU STANDARDELE GRECO - STUDIU COMP
Conformitatea cu standardele GRECO
STUDIU COMPARATIV
 
Acest studiu şi-a propus analizarea modului în care o parte din statele evaluate[1] în cadrul rundei a II-a şi ale căror rapoarte finale sunt publice, au răspuns la chestionarul GRECO, precum şi modul în care experţii GRECO le-au apreciat şi au stabilit recomandări.
Astfel, rezultă pentru România o imagine mai clară privind situarea sa comparativ cu celelalte state, iar cerinţele anumitor recomandări ar putea fi îndeplinite din timp.
 
 
I. PRODUSELE INFRACŢIUNILOR DE CORUPŢIE
 
Cadrul general
Experţii GRECO au analizat legislaţia privind măsurile asiguratorii şi confiscarea în privinţa clarităţii şi eficienţei acesteia, sprijinindu-se totodată pe datele statistice şi cazuistica prezentată.
 
În acest context, pentru Belgia, s-a recomandat simplificarea legislaţiei privind sechestrul şi confiscarea. Ei au observat că instanţelor li se pare dificilă distincţia în practică dintre sechestrul/confiscarea opţională şi echivalentă a beneficiilor financiare din infracţiuni şi sechestrul/confiscarea obligatorie a produselor infracţiunii şi că există de asemenea o supra-încărcare a judecătorilor cu dosare.
 
Lipsa datelor statistice centralizate (pentru Belgia şi Franţa) a fost considerată o problemă, evaluatorii găsind greu de apreciat măsura în care persoanelor trimise în judecată pentru fapte de corupţie le sunt confiscate beneficiile ilicite.
 
Natura confiscării
Faptul că în unele state confiscarea nu constituie o măsură cu caracter obligatoriu pentru instanţă (Marea Britanie – unde măsura confiscării se poate lua doar pentru valori ce depăşesc 5000 de lire), ci opţională, nu este considerată o problemă. În schimb, se recomandă desfiinţarea sau micşorarea limitelor privind sumele supuse confiscării în cazul Marii Britanii şi, de asemenea, o mai largă folosire a sechestrului, în vederea confiscării.
 
Răstrurnarea sarcinii probei
Cu privire la confiscarea extinsă, din cauza dificultăţii aplicării noilor instrumente privind rasturnarea sarcinii probei, s-a recomandat Norvegiei dezvoltarea unor programe de pregătire profesională a procurorilor şi ofiţerilor de poliţie. Legislaţiile statelor europene prevăd o astfel de răstrurnare a sarcinii probei – în Norvegia în cazul în confiscării extinse - în timp ce în Franţa, de exemplu, Ministerul Public poate cere divizarea sarcinii probei privind originea ilicită a avantajelor patrimoniale (în cazul în care sunt indicii serioase şi concrete privind existenţa unei diferenţe substanţiale între patrimoniul condamnatului într-o perioadă dată şi cel care e clar dobândit legal).
 
Gestionarea bunurilor sechestrate/confiscate
Unele state (de ex, în Belgia - Organul Central privind Sechestrul şi Confiscarea) au o instituţie speciala, care se ocupa de gestiunea bunurilor sechestrate/confiscate. Acolo unde nu există, înfiinţarea unei astfel de instituţii este recomandată.
 
Spălarea banilor
Privind raportarea faptelor de corupţie legate de spălarea banilor, GET[2] recomandă în cazul Franţei, stabilirea unor principii sau tipologii clare de acte care ar implica fapte de corupţie şi care trebuie raportate. De asemenea, se recomandă (pentru Marea Britanie) o mai bună colaborare între FIU[3] şi unităţile raportoare pentru ca acestea să fie ţinute la curent cu rezultatele rapoartelor lor. O mai bună colaborare este considerată importantă pentru a se înţelege importanţa obligaţiei de raportare şi a muncii depuse de FIU.
 
Concluzii:
În privinţa statelor supuse analizei, este de observat că recomandările au fost puţine şi uneori superficiale, avându-se în vedere, probabil, contextul mai larg – nealarmant în acest domeniu – existent în statele respective[4].
 
În ceea ce priveşte România, răspunsurile la întrebări fac faţa la unele critici menţionate mai sus (statistici - parţial, cadrul legislativ general privind sechestrul şi confiscarea sau spălarea banilor). Rămâne de văzut, în funcţie de datele culese de la faţa locului (de exemplu, privind sumele indisponibilizate şi valorilor sechestrate, iar mai apoi cele care au fost confiscate) felul cum experţii vor aprecia eficienţa acestor prevederi. În acelaşi timp, lipsesc o serie de instituţii (cea de administrare a bunurilor sechestrate sau confiscate) şi prevederi legislative (precum confiscarea extinsă), iar aceste lipsuri vor fi analizate în contextul mai complex al percepţiei corupţiei ridicate din ţara noastră.
 
II. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
 
Cadrul general
În ceea ce priveşte administraţia publică, evaluarea GRECO are ca scop evidenţierea dispoziţiilor administrative specifice, care se aplica persoanelor ce exercita funcţii publice, pentru a se asigura că organizarea, funcţionarea şi procesul luării deciziilor administrative ia în considerare nevoia de a preveni şi combate corupţia.
 
Noţiunea de administraţie publică
Sub aspectul ariei de cuprindere a administraţiei publice şi a definirii funcţiei publice, statele supuse evaluării prezintă diferenţe în reglementare, dar în cea mai mare parte, corespund standardelor GRECO (cu excepţia Poloniei, care, faţă de dispoziţiile deficitare în acest domeniu, i se recomandă definirea clară a funcţiei publice şi a funcţionarilor publici, includerea membrilor guvernului, a anumitor categorii de reprezentanţi aleşi şi a sistemului judiciar în cadrul noţiunii de funcţie publică).
Cu privire la recrutarea, cariera, pregătirea profesională a funcţionarilor publici, recomandările GRECO vizează în general asigurarea transparenţei în ocuparea funcţiilor publice.
 
Controlul administraţiei publice
În majoritatea statelor supuse analizei, actele administrative pot face obiectul controlului de către organul superior şi instanţa de judecată.
 
În Franţa şi Norvegia, orice persoană poate sesiza avocatul poporului sau structurile sale descentralizate cu privire la un act administrativ care îi afectează interesele. De asemenea, avocatul poporului poate verifica şi din oficiu orice chestiuni referitoare la descoperirea şi prevenirea corupţiei în cadrul executivului. Autorităţile administrative contactate de avocatul poporului sunt obligate să coopereze cu acesta şi să-i transmită toate informaţiile necesare investigării. Avocatul poporului este îndrituit să deruleze anchete şi să iniţieze proceduri disciplinare împotriva oricărui oficial. În Norvegia, recomandările avocatului poporului, chiar dacă nu au forţă obligatorie, sunt în general urmate.
 
Pentru situaţia violării prevederilor legale în materie de fiscalitate şi contabilitate în cadrul autorităţilor publice, în statele supuse evaluării, în linii mari sunt controale de audit care să detecteze astfel de nereguli. În ţări precum Islanda, se recomandă descentralizarea activităţii de control a administraţiei publice. Aceeaşi este situaţia şi în Polonia, unde, mai mult, controlul administraţiei publice este realizat doar la nivel central de Înalta Curte Administrativă (controlează activitatea autorităţilor administrative prin anularea actelor ilegale) şi Camera Supremă de Control (competentă în probleme de audit).
 
Politicile anticorupţie
În unele ţări, precum Marea Britanie, Norvegia, Islanda, Belgia, Luxemburg nu există o strategie naţională de combatere a corupţiei sau un organism care în mod exclusiv să fie competent în implementarea şi monitorizarea măsurilor anticorupţie. Dar în timp ce în Marea Britanie şi Norvegia, există standarde anticorupţie, completate cu coduri de conduită pentru funcţionarii publici, în Luxemburg, Islanda şi Belgia legislaţia care reglementează administraţia publică nu face referire expresă la riscurile corupţiei (GRECO recomandă o astfel de abordare în cadrul prevederilor privind statutul funcţionarilor publici şi elaborarea de coduri de conduită, cel puţin în sectoarele vulnerabile. De asemenea, derularea de programe de pregătire a funcţionarilor publici în domeniul prevenirii corupţiei). Pentru primele, recomandările vizează revizuirea şi implementarea standardelor în materie de prevenire şi combatere a corupţiei, bazat pe analiza vulnerabilităţilor şi cu anticiparea riscurilor care pot afecta integritatea administraţiei publice; dezvoltarea periodică de programe de training şi campanii de conştientizare în rândul funcţionarilor publici.
 
În Franţa, din 1993, funcţionează în cadrul Ministerului Justiţiei Departamentul Central de Prevenire a Corupţiei, cu atribuţii în centralizarea informaţiilor privind descoperirea faptelor de corupţie, consultarea autorităţilor publice în prevenirea corupţiei, elaborarea, adaptarea şi implementarea strategiei anticorupţie.
 
Pe de altă parte, în Polonia, s-a constatat o concentrare a politicilor anticorupţie la nivel central precum şi existenţa mai multor instituţii implicate în monitorizarea şi implementarea politicilor anticorupţie. Recomandările GRECO vizează axarea măsurilor anticorupţie la nivel local şi regional, crearea unui organism specializat în monitorizarea şi actualizarea implementării programelor anticorupţie, competent în colectarea şi analiza datelor, evaluarea calitativă şi publicarea acestor date, promovarea evaluărilor independente, care să măsoare în mod obiectiv politicile anticorupţie la toate nivelele.
 
O recomandare fermă şi generală a experţilor GRECO, pe linia asigurării eticii publice o constituie adoptarea de coduri de conduită, training specializat şi campanii de conştientizare în rândul funcţionarilor publici asupra riscurilor corupţiei, dublate de o atentă monitorizare şi evaluare a modului de implementare a acestora.
 
României i s-ar putea recomanda, la fel ca şi Poloniei, demersuri în sensul defragmentării competenţelor în activitatea de prevenire a corupţiei, elaborarea unor standarde bazate pe analiza vulnerabilităţilor, o evidenţă clară a procedurilor disciplinare şi sancţiunilor primite pentru comiterea faptelor de corupţie de către funcţionarii publici şi promovarea monitorizării independente a măsurilor anticorupţie.
 
Reglementarea conflictele de interese, a „pantouflage-lui”- migrarea funcţionarilor publici în domeniul privat,, primirea de daruri şi rotaţia personalului
În general, legislaţiile naţionale nu conţin o abordare exhaustivă a conflictelor de interese, majoritatea statelor făcându-li-se recomandări în sensul limitarea dreptului de a ocupa o funcţie auxiliară celei de funcţionar public (dacă în alte state sunt astfel de prevederi, în Luxemburg şi Islanda, legislaţia naţională nu reglementează astfel de situaţii). Dispoziţii privind interdicţia de a primi daruri, avantaje pentru realizarea unor atribuţii în exercitarea funcţiei publice se regăsesc în majoritatea legislaţiilor naţionale. Cea mai mare parte a statelor evaluate, nu au reglementate rotaţia personalului în funcţiile publice de risc şi nici interdicţia trecerii celor care ocupă o funcţie publică în sectorul privat, de aceea recomandările GRECO vizează cu prioritate aceste aspecte (în Franţa, există reguli stricte care guvernează trecerea unui oficial public în sectorul privat în primii cinci ani de la părăsirea funcţiei publice; o comisie de etică profesională, aflată sub autoritatea primului ministru va verifica dacă trecerea funcţionarului public în sectorul privat va fi sau nu în detrimentul funcţiei publice).
 
La acest capitol, România este pasibilă de a primi recomandarea GRECO în privinţa instituirii rotaţiei personalului care ocupă funcţii publice cu risc sporit de corupţie. Examinarea acestei situaţii trebuie realizată însă din perspectiva unei posibile contradicţii dintre standardele UE – care accetuează asupra stabilităţii în funcţie a oficialilor publici şi cele ale CE.
 
Raportarea faptelor de corupţie
Deficitare in majoritatea statelor analizat sunt de asemenea prevederile legale privind instituţia whistle blower-ului (în Islanda, există principiul general de a raporta problemele superiorului şi nu se prevede o protecţie specială celor care raportează fapte de corupţie. În Franţa, astfel de raportări se adresează procurorului, fără încuviinţarea superiorului, şi fără să atragă sancţiuni disciplinare).
 
În România, noua lege nr. 571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile, instituţiilor publice şi alte unităţi publice care sesizează încălcările legii, satisface standardele GRECO, cu menţiunea că ar trebui dublată de o largă diseminare în rândul funcţionarilor publici.
 
 
III. PERSOANA JURIDICĂ
 
Înregistrarea societăţilor comerciale
În majoritatea statelor, societăţile comerciale se înregistrează la organe similare registrului comerţului din România, iar prezentarea de date false în susţinerea înregistrării constituie infracţiune. În Islanda, însă, nu se fac verificări decât formale, drept urmare experţii GRECO au recomandat consolidarea controlului de către Registrul Comerţului cu privire la pertinenţa informaţiilor. Detalii privind condamnările pentru persoane juridice se ţin la Baza de date a poliţiei şi în baza de date a instanţelor.
 
 
Cazier judiciar
În statele în care un astfel de cazier nu a fost stabilit, se recomandă (pentru Belgia) stabilirea unui registru pentru persoanele juridice privind condamnările penale. Totodată se recomandă realizarea de statistici privind pedepsele aplicate persoanelor juridice.
 
De menţionat că în ceea ce priveşte persoanele cu funcţie de director sau manager, care au comis infracţiuni în legătură cu exercitarea funcţiei, Marea Britanie prevede descalificarea pentru o perioada de pana la 15 ani, instanţele fiind obligate sa trimită registrului comerţului detalii ale condamnărilor penale ale persoanei în cauză. Totodată, în Islanda nu pot fi directori sau manageri persoanele care în ultimii 3 ani au suferit condamnări în legătură cu tranzacţiile economice. Recomandarea GRECO în această privinţă este aceea de a se institui interdicţia de a desfăşura activităţi economice pentru cei care au suferit condamnări grave pentru fapte de corupţie
 
Răspunderea penală a persoanei juridice
Lipsa condamnărilor persoanelor juridice pentru infracţiuni de corupţie (Franţa-0, Belgia-1 caz, Norvegia-0) este o problemă, dar nu a determinat recomandări. O serie de măsuri necesare ar fi: formarea judecătorilor şi procurorilor, de asemenea, ministerul de justiţie francez a trimis o circulară procurorilor prin care li se cere atenţie faţa de angajamentele luate de statul francez în acest domeniu şi să ridice problema răspunderii persoanei juridice când apar cazuri de corupţie.
În ceea ce priveşte răspunderea persoanei juridice în cazul lipsei de supraveghere a persoanei fizice cu atribuţii de control, legislaţia Norvegiei prevede o astfel de răspundere, dar în Marea Britanie, lipsa supravegherii nu poate face răspunzătoare din punct de vederea penal persoana juridică (doar civil); în Islanda, persoana juridică răspunde doar în cazul când lipsa supravegherii se produce din culpă.
 
Măsuri de asigurare a transparenţei
În Franţa există un fişier central care centralizează toate conturile bancare deţinute de orice persoană fizică sau juridică. Totodată, orice organism financiar are obligaţia, înainte de a deschide un cont, de a se asigura de identitatea contractantului său, prin prezentarea, pentru persoanele juridice, originalului sau copiei certificate conforme a oricărui act sau extras al registrului oficial constatator al denumirii, formei juridice şi sediului social.
 
Deductibilitatea sumelor plătite ilicit
Belgiei i se recomandă ca legislaţia să fie modificată pentru a interzice clar deductibilitatea avantajelor ilicite (incluzând comisioanele secrete în tranzacţiile comerciale).
 
Raportarea faptelor de corupţie
În mediul privat
În Franţa, deoarece angajaţii au fost pedepsiţi de angajatori pentru raportarea de neregularităţi, sindicatul angajaţilor a început dezbateri privind sesizarea faptelor de corupţie comise în firme. În acest context, echipa de experţi a recomandat ca acestea să includă şi firmele mici şi mijlocii.
Auditorii
În Franţa, autoritatea de supravegherea profesiilor de audit este activă în stabilirea standardelor de conduită şi raportarea de infracţiuni, acordând consultanţă ministerului de justiţie în domeniu, dar cu anumite limite. Experţii GRECO recomandă continuarea iniţiativelor de a stabili standardele care guvernează descoperirea infracţiunilor de corupţie şi invită profesiile contabile să facă acelaşi lucru. Totodată să se stabilească un registru comun cu încălcările conduitei şi eticii profesionale de către auditori.
Experţii financiari
Se recomandă ca aceştia să acorde o mare atenţie problemei corupţiei, prin îndrumări şi module de formare privind descoperirea faptelor de corupţie şi aplicarea legilor. La fel pentru auditori şi contabili, şi totodată să poată raporta faptele de corupţie direct autorităţilor competente.
Concluzii
În privinţa persoanei juridice, se observă că preocupările cele mai atente sunt faţă de modul în care profesiile de auditor, contabil şi cele asimilate răspund necesităţilor de raportare a situaţiilor implicând suspiciuni referitoare la comiterea de fapte de corupţie.
 
În acest context, România trebuie să ţină cont de recomandările făcute celorlalte state, în sensul conştientizării acestor categorii şi a stabilirii de standarde de conduită în această privinţă.
Privind înregistrarea societăţilor la registrul comerţului, este necesară asigurarea transparenţei prin consemnarea în registru şi a persoanelor care vor ocupa funcţii de conducere, accentuarea controlului documentelor necesare la înregistrare. În acelaşi timp, ar trebui instituite interdicţii pentru persoanele fizice care au comis infracţiuni de o anumită gravitate de a ocupa funcţii de conducere în cadrul persoanelor juridice.
Totodată, în contextul în care prevederile legale privind răspunderea penală a persoanei juridice nu sunt aplicabile deocamdată (în vigoare de la jumătatea anului viitor), este importantă pregătirea practicienilor în vederea implementării acestora. Alte priorităţi care vor trebui avute în vedere după momentul intrării în vigoare a noului cod penal sunt: cazierul judiciar al persoanei juridice, statistici centralizate privind sancţiunile primite de acestea.
 
Euro-consilieri
Claudia Mihaela Olaru
Doina Laura Doroftei
Director
Virgil Constantin Ivan - Cucu
Tipăreşte